居住人权应成为政府住房政策重要选项

    中国社会和经济的发展，时常会出现一些被人习以为常的本末倒置的现象。当今中国社会最热的的房地产市场，可谓是其中最具典型的代表。

    按照目前“主流”的习惯思维及房地产和住房政策的套路，衡量房地产市场的好坏，评判房地产和住房政策的优劣，最重要也几乎是唯一的标准，就是看其对经济发展、尤其是GDP的 拉动作用，这几乎是“理所当然”的不二选择。似乎什么样的房地产和住房政策更有利于GDP的增长，更能刺激经济，无论其泡沫化到何种地步，无论房价的暴涨是否大大损害了国民的住房福利，只要是做大了GDP这个中心，其他都可忽略不计。

    其实，恰恰是这些在平时看起来早已是习以为常的事情，如果从根本上深究起来，就会发现现在的一些做法和政策，早已大大异化了当初治国理政的目的所在。最近国务院新闻办公室发表的《2014年中国人权事业的进展》白皮书，就给了我们这方面新的启迪。

    住房问题，早已是中国政府衡量人权问题的重要指标

    对于习惯于把房地产和住房政策视为经济问题的人来说，最“惊奇不过”的，恐怕就是在这份最新发表的中国人权报告的白皮书上，看到了政府如何把解决住房问题，作为“中国人权事业取得了新成就”的内容。

    在该白皮书第一章的“发展权利”章节上，有整整一段讲述了住房保障方面内容。如在2014年，各级政府如何将保障性安居工程作为必须向人民兑现的“硬承诺”、“硬任务”，全年城镇开工了多少万套保障性安居工程，基本建成又是多少万套等等。该白皮书还特别提到：从2008年至2014年，中央财政投入城镇保障性安居工程补助资金8000多亿元，全国城镇保障性安居工程合计开工4500多万套，到2014年底，累计解决了4000多万户城镇家庭的住房困难。

    在该白皮书的第五章的“少数民族权利”一段上，同样也把西藏和新疆在住房方面的发展和提高，视为少数民族在“经济、社会、文化权利进一步得到保障”的一个重要方面（如：白皮书上专门介绍了西藏农村居民、城镇居民人均居住面积分别达到33.77平方米和41.39平方米等）。

    有人会以为，把住房问题列入人权的范畴，是最近才有的一时偶然之举，其实不然。笔者查阅了这些年的中国人权白皮书，发现几乎每年的报告都谈到了住房问题，有些讲的甚至比今年要更详细周全的多。

    比如，在“2012年中国人权事业的进展”的白皮书第一章的“经济建设中的人权保障”一段中，专门有一大段讲“城乡居民住房条件进一步改善”。它强调，“中国政府把满足困难群众基本住房需要，列为政府提供基本公共服务的重要内容”。并介绍自2009年以来，政府围绕“住有所居”和“城市化进程中人类住区的可持续发展”两大主题所做的努力。不仅有发展商品房市场满足居民多层次住房需求的介绍，更把大规模加快推进住房保障工作，作为维护居住人权的重点进行了阐述。根据该人权白皮书，到2012年底全国累计用实物方式解决了3100万户城镇家庭的住房困难，占到城镇家庭总户数的12.5%左右（其中2008年至2012年新建各类保障性住房1800多万套，棚户区改造住房1200多万套）。此外，全国还有近500万户城镇低收入住房困难家庭享受政府发放的廉租住房租赁补贴。

    尤其值得指出的是，这一年的人权白皮书，还专门把居民的住房水平，作为衡量我国人权事业发展的一项重要指标来加以突出。特别指出：到2012年底，城镇和农村人均住房面积分别为32.9平方米和37.1平方米，分别比2007年增加2.8平方米和5.5平方米。这些都表明：我国政府早已把国民的住房水平，列为了人权事业发展的重要指标之一。

    其实，把国民的住房水平作为人权事业发展的一项重要指标，在我国早已是一种惯例。笔者翻阅了2000年和2003年的“中国人权事业的进展”，白皮书中对居民的住房水平都有量化指标的叙述。比如， 2003年的报告在强调我国住宅建设每年以20%的速度持续递增同时，也指出到2002年底，全国城镇人均住宅建筑面积达到22.8平方米，城镇住宅私有率达到72%以上，农村人均住房面积增至26.5平方米。

    最主要的，还是在这两年的人权白皮书中，均把住房问题列入了“人民的生存权和发展权”大项中，住房问题，被旗帜鲜明的作为了人民生存权的大事。

    由此看来，把住房问题作为人权问题，并把它列入我国人权发展的重要指标之一，并不是现在才有的“新发明”，而是我国政府早有的既定方针。

    “适足住房权”，联合国公约和国际惯例中的居住人权

    有人以为，把住房问题列入人权事业发展的大项，仅仅是中国的一大特色，而不是国际上通行的法则，这就大错特错了。如果查阅联合国等国际上的相关文件，人们就会发现，居住人权，早已是一种放之四海的世界法则，是世界人权上的“国际惯例。实际上，国际上早已把公民居住权利的生存权，作为一种基本的人权而有明确的说法。

    1948年12月，刚成立没几年的联合国通过并颁布了《世界人权宣言》。这部被称为联合国的基本法之一的宣言，在其第二十五条就明确规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。

    我国政府在1997年10月批准签署的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条也规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……。1991年，联合国经济、社会和文化权利委员会还专门发表了《关于获得适足住房权的第四号一般性意见》，其第一条就规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”

   据介绍，正是由于《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》均把适足住房作为适当生活水准权的一部分，以后的其他国际人权条约也都把适足住房权作为其中的部分要素。此外，联合国制定的《公民权利和政治权利国际公约》在第一条中也指出：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。

    必须指出的是，在涉及到具体的居住人权的内容上，联合国的相关公约对此并不是“大而化之”说大话，而是有理念、有组织、有落实，有监测。“适足住房权”就是联合国在居住人权上最全面的体现。

    在联合国的定义中，适足住房权“是每一名男女、青年和儿童获得和保留能够和平尊严地生活的安全房屋和社区”。 它包含以下权利：

    一、住房权保障；

    二、住房、土地和财产归还；

    三、平等和非歧视地获得适足住房；

    四、在国家和社区一级参与与住房有关的决策。

    而要达到“适足的住房”要求，还必须满足上述权利的诸多条件和最低标准。如在住房权保障上，就要求确保提供法律保护，如果居住者得不到一定程度的住房权保障，即不能视为适足的住房；在可负担性上，如果住房成本危及或损害了居住者享有其他人权，同样也不能视为适足的住房；还有在住房的地点上，如果剥夺了就业机会、保健服务、学校、保育中心和其他社会基础设施，或处于受污染或危险地区，还是不能被视为适足的住房。

    在联合国的标准框架中，适足的住房决不只限于四面有墙壁和头上有屋顶，它必须至少要包括以下要素：使用权保障、力所能及、适于居住、住房机会、各种服务近便、能提供基础设施以及适当的文化环境等。

    联合国认为：适当住房的人权作为一项法律，该权利在联合国的相关人权方案中已占有牢固的地位，住房权已被确认为一项基本人权。

    联合国人权事务在解释“居住权”一词时指出：虽然世界大多数人口生活在某种形式的住所中，但世界约有半数人口并不享有被认为住房适足所必须的所有权利。就全球而言，适足住房权普遍遭到侵犯。联合国估计全世界有10亿多人住房条件“不适足”。

    为此，在联合国有一些专门的机构负责实施“适足住房”方面的人权保障。联合国负责人类住区问题的的联合国人居署和联合国人权理事会为此还专门推出了一本相当于行动守则的“适足住房权”手册。联合国人权理事会为此还任命了一位特别报告员，专注研究适当住房人权的各个方面，“并为各国、民间社会、国际组织和国际社会拟订了种种建议”。 2002年，联合国人居署与联合国人权事务高级专员办公室联合发起了“旨在支持特别报告员任务”的联合国住房权利方案。

    作为“全球安居运动的一个组成部分”，联合国住房权利方案包括：支持联合国在住房权问题上的人权机制，对实现住房权的进程进行监督与评估（包括编制居住权指标），就住房权问题进行研究与分析，以及向各国政府及其他利益相关方提供培养帮助，以实施和监测住房权利等。

    为了推进“适足住房权”在世界各国的实施，联合国要求各国“尽一切可能的努力，以更好地保护和增进这项权利”，逐步充分实现适足住房权，承担起应有的“国家义务”。它要求各国采用立法或其他措施，以确保私人行为方（例如，房东、房地产开发商、土地所有者和公司）遵守与适足住房权相关的人权标准。

    在这里，联合国还向各国特别提出了必须“履行义务”，要求各国采取适当的立法、行政、预算、司法、宣传和其他措施，以全面实现适足住房权。

    为此，联合国还构建了国家和国际问责和监测体系。如在国家问责制上，它责成一国说明，该国在争取尽可能迅速有效地实现适足住房权方面正在采取哪些行动；还有该国如何以人权为基础的指标，支持对主要住房成果以及为实现这些成果所开展的一些进程进行有效监测。联合国还建议，有关国家法院裁决侵权行为时直接引用《经济、社会、文化权利国际公约》，把承认适足住房权的国际文书纳入国内法，以在司法机制上显著扩大和改善适足住房权方面的补救措施。

    至于在国际问责上，联合国主要由各独立的专家委员会进行监测，并发布定期报告的结论性意见，再由联合国人权事务委员会对适足住房权进行了审议。

    目前，“适足住房权”已经纳入了一些国家的宪法大纲之中。南非宪法的第26条就规定，“人人享有获得适足住房的权利”。墨西哥的宪法第四条也规定：每个家庭都享有体面和适当住房的权利。葡萄牙宪法第六十五条也规定：所有人，包括个人和家庭，均有权居住在满足卫生和舒适标准并且保护个人和家庭隐私的面积适当的住房中。

    把居住人权纳入住房政策大纲，是依宪治国的基本要求

    从理论上来说，我国公民住房福利保障的政治基础应该是最好的，也是最有条件和资本在政府的住房政策中，最好的体现居住人权的。这是由我国社会主义国家公有制、特别是土地全民和集体所有的性质所决定的。

    我国的宪法第十条中明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时宪法在还特别强调：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

    中国的房地产市场主要在城市（农村农民的住房主要在其宅基地上自建而成），而城市国有土地的全民所有（至少该市的市民具有合法、合理享有的基本权利），理论上决定了我国的城市居民，在解决住房问题上付出的成本应该最小，也最有可能达到联合国所提出的“适足住房权”的居住人权标准和要求。这也是社会主义公有制优越性的基本要求和体现。

    稍有常识的人都知道，房地产问题的核心，就是土地资源的所有权和使用权，房地产的本质其实就是土地问题。一般来说，土地费用是城市居民购房所需付出的最大的成本，也是开发商在房地产利益链上最大的利润来源。

    所以，从社会制度的根本属性来说，我国是最有条件、也应该是最有可能做好居住人权方面保障工作的。社会主义土地的“全民共享”，就应该意味着其公民在住房上摆脱了土地的“枷锁”，不必再像资本主义土地私有制下的国民那样，只有花费巨额的支出买得地产商的私人土地，才能实现买房梦。也正是由于社会主义国家的公民在理论上不需要再在住房上去“买自己的地”，这就解决了住房上的最大成本问题。没有了“买地”这个建房上的最大支出，社会主义国民在住房上所做的付出，理所当然的应该比资本主义土地私有制下的国民要低得多，在保障公民的基本居住权利上，也应该比土地私有的资本主义国家要做的更好，至少在市民的住房负担上要比私有制国家低得多。

    但现实中我国房地产市场和居民住房上出现的情况，却很难使人把它和社会制度的优越性相提并论。中国大中城市的市民不仅没有享受到社会主义土地公有制所带来的居住成本最低化，相反却在住房上背负了全球最高的买房负担（中国大城市的房价收入比已高居全球的前列）。以至于出现了土地公有制的中国国民，竟然羡慕起土地私有制下资本主义国家公民所承担的“合理房价”的离奇现象。如此异化，不能不使人怀疑，我们现今的房地产市场和住房政策的导向，是不是和制度优越性的“康庄大道”偏离的越来越远。

    在中国十几年的房改历史进程中，强调最多的就是房地产对经济的拉动作用，包括公民最基本的“居住人权”在内的一些社会公平正义方面的考量，被缺乏公民权利意识的“相关部门”和政府官员所“疏忽”。在住房问题上，一些地方从“责任政府”退居到“市场政府”，再从“旁观政府”演绎成“失职政府”，直至住房问题和房地产市场成了民怨沸腾的社会最大的热点之一。

    历史的教训告诉我们，以GDP为纲的中国房地产市场和住房政策，已到了必须“拨乱反正”的时候了。宪法不是挂在墙上的一张空纸，也不是乌托邦，更不能成为被权贵利益集团随意蹂躏的公娼。任何层级的政府和主管部门，都没有权力改变宪法赋予公民的公有制土地主人的权利和居住权利。

    我国宪法第三十三条突出强调：“国家尊重和保障人权”。而居住人权（或联合国称之为的“适足住房权”），则是人权中基本生存权的主要组成部分。国家要保障人权，就必须在房地产和住房政策上，把居住人权列入其中。

    宪法同样也告诉我们，国有土地既然为全民所有，每个公民都应该享有属于他的那块“生存之地”。从这点来说，“居者有其屋”是宪法赋予公民的一项基本人权。只要市民均等的使用城市土地，不多占多拿，不搞特殊化占有城市最好的土地资源，对一个只享受城市中平均和普通土地资源的公民来说，就不应该向政府交纳额外的“土地使用费”。

    选择什么样的住房政治，决定了一个国家公民居住的好坏，决定了房地产市场的基本走向。它取决于两个基本层面：首先是对公民基本居住权利的认知，是不是把公民的住房当作人权的基本保障；第二，是政府在行政“价值观”上代表性和利益取向的认知，在民生和GDP的增长上，究竟谁才是最大的“硬道理”。