金融支持秦巴山区扶贫开发的路径选择

　　2011年11月，中央扶贫开发工作会议出台了第二个《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，提出要把“连片特困地区”作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山——太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区，和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州。陕西省委、省政府决定从“十二五”起用10年时间，采用移民搬迁的方式将秦巴山区陕南（安康、汉中、商洛）3市的60万户、240万山区居民安置到生存条件较好的平川河谷地带，总投资1109亿元。在这一过程中，探索金融扶贫新机制，提高资金使用效率显得尤为重要。 

　　扶贫开发面临的机遇和挑战

　　（一）贫困特征出现了新的变化。一是贫困人口分布更加分散，贫困点多面广。现在还没有脱贫的人口大多分布在自然条件比较恶劣的地方，这里山大沟深，交通闭塞，生态脆弱。由于极端天气多，加上当地山势陡峭，泥层薄，极易产生洪涝、泥石流等灾害。二是绝对贫困家庭呈现出“一多、两少、两低”特点，贫困程度加深。即家庭病号多，劳动力少、现金收入少，文化程度低、非农就业比例低。这部分人大多不具备开发式扶贫的基本条件，一部分人的生活长期靠政府和亲朋好友救助。三是贫困人口的弱势地位更加突出。新10年《纲要》将农民人均纯收入2300元（约合355.6美元）作为新的国家扶贫标准，“标准提高”后，将有更多低收入人口纳入扶贫范围，绝对贫困人口大大增加，这对经济落后地区无疑是个挑战，扶贫开发将是一项长期的政治任务，同时也是一项长期的金融责任。 

　　（二）扶贫开发面临多重压力。一是脱贫又返贫增加了扶贫开发的压力。主要是因灾、因病、因市场风险和少数因教育支出等致贫返贫。如果家庭成员有一个得了大病，可能一年的收入付之东流。贫困地区，往往是自然灾害频发区，因灾致贫、因灾返贫现象时有发生。二是资源环境压力加大了贫困地区发展成本。近年来，国家为加强生态建设、治理环境污染和提高资源使用效率，实施了更为严格的生态保护措施，这为可持续发展奠定了良好基础，但在客观上提高了中小企业生产的准入门槛，加重了农民转移就业的矛盾，扩大了贫困面，贫困地区也将为过去的过度开发付出代价，同时自然资源开发的成本加大。这也表明目前的扶贫开发正处于转型期，由重自然资源开发到自然资源与人力资源开发并重逐步转向以人力资源开发为主。三是贫困带来的社会压力问题。目前，我国改革开放已取得很大成绩，但城乡二元结构导致农民人均收入远低于城市居民收入，贫富差距相当突出，弱势群体极易形成巨大的心理反差，将成为影响社会稳定的潜在因素，不得不引起我们的深思和关注。这也说明，扶贫开发政治责任大经济任务重。 

　　（三）政策改革给扶贫开发带来压力。一是减税免税后，贫困地区开发产业、公益事业用工，只能靠“一事一议”来解决，并且“一事一议”有严格的审批程序和明确上限，这就带来事难议、钱难筹的问题。贫困地区基础设施建设和管护面临资金“瓶颈”。二是农村金融体制改革，一些金融机构纷纷从贫困县市撤并，这就造成了贫困地区金融机构的失衡。越是需要资金的贫困地区，资金外流的情况反而更加突出。三是对口帮扶贫困地区的机制受阻。随着各项改革的深入推进，让以盈利为目的的企业反哺农业、农村、农民，单靠行政方式难以奏效，贫困地区输血、造血单靠政府显然是力量不足。 

　　（四）扶贫开发新机制科学化水平亟待提高。经过30多年的改革发展，国家财力大大增加，对“三农”和贫困地区的投入一年比一年增加，农村基础设施和农民生活条件大大改善，例如，在农村实行低保制度，对农民实行了新型农村合作医疗，并试行农业保险等，但这只是解决农村群体、贫困农民最起码的生活、生存问题，农村群体的发展问题、小康问题仍然需要科学的机制、政策的构建以及扶贫开发的新机制来解决，需要更多系统性的制度安排和政策设计。我们现在的贫困人口是比较分散的，星星点点，就必须因户制宜、一人一策，将扶贫措施，具体落实到每户、每个人身上，过去大规模的扶贫开发可能对这些难以奏效。 

　　（五）财政扶贫资金和项目管理还待进一步规范和加强。一是整合资金难。扶贫资金包括财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金、扶贫信贷资金等，涉及到扶贫、民委、科技、林业以及银行等多个部门，存在着资出多门，管理多头，使用分散等问题，影响了资金使用的整体效果。二是资金管理不规范。有项目备案后随意变更项目、挤占挪用资金、资金到位不及时、未按规定实行报账制等违纪违规问题，重资金投入、轻项目监管依然存在。三是扶贫资金财务手续不够完善。有的是白条付款，有的扶贫项目在支出时缺少项目拨付申请报告，有的缺少群众代表签字认可，有的甲项目下是乙项目的账等。四是缺少对扶贫项目的绩效考核。扶贫项目建设后，对扶贫项目的绩效考核不到位，存在重建轻管现象，项目管护主体不到位，扶贫项目不能发挥应有效益。 

　　金融支持扶贫开发的路径选择

　　（一）探索可持续的金融扶贫体制机制，大力支持贫困地区基础设施建设。加大金融资金投入力度。围绕当地骨干项目开发，做好金融服务支持。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目，落实农村妇女（青年）创业小额信贷优惠政策。加快实现贫困地区金融机构空白乡镇的全覆盖。积极发展农村保险事业。加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度。全面落实国家在西部连片特困地区配套资金的政策。从重点项目入手，解决好饮水、行路、用电、基本农田等与群众生产生活密切相关的问题。坚持统一规划，群众参与，自愿搬迁，稳步推进的原则，以居住在边远山区以及水电路不通、资源匮乏、灾害频繁、生存环境恶劣的贫困户为重点，坚持集中安置与分散安置相结合，移民搬迁与重点村建设、退耕还林、小城镇建设、产业开发等相结合，实行跨村、跨乡、跨县（市）进行异地移民扶贫搬迁，努力做到“搬一批人，退一片地，绿几架山，清一沟水，富一方民”。 

　　（二）发挥金融“孵化器”作用，大力推进产业化扶贫。加快产业结构调整步伐。要因地制宜，面向市场，提高品质，扩大规模，发展具有县（区）域特点的优势产业，积极做好绿色食品无公害农产品认证工作，加快基地建设，使贫困群众从生产环节中得到稳定收入。推进农业产业化经营。扶持发展一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的农副产品加工、营销企业，用“围绕龙头，突出特色，依托市场、连片开发”的思路搞好基地建设，积极推行以“公司+基地+农户”为主要形式的产业化经营模式，使贫困户从产业化经营中受益。提高贫困群众的组织化程度。要加强贫困地区中介组织和农副产品批发市场建设，积极组织贫困地区群众，加快组建股份合作制企业，建立起“利益联结，股份合作”的经济实体，引导贫困户生产出适销对路的产品，不断增强贫困户参与市场竞争的能力。 

　　（三）整合社会资源，共同参与扶贫开发。将中央、省安排给市、县、乡的财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金等资源进行整合，集中投入，形成合力，提高效益。进一步拓宽扶贫资金投入渠道，采取“政府拿一点、项目捆一点、银行贷一点、群众筹一点、市场运作补一点”的办法，多元化筹措扶贫资金。加强与中小企业和社会中介组织的交流与合作，按照互惠互利的原则，在劳务输出、科技培训、资源开发、兴办龙头企业等方面拓宽领域，促进贫困地区发展和贫困人口增收。加快扶贫方式由单纯捐物捐款向扶贫扶智转变，由输血式扶贫向造血式扶贫转变，由救济式扶贫向开发式扶贫转变。动员全社会力量，发挥各部门优势，积极扶持贫困村发展主导产业，兴办公益事业，努力为贫困地区发展做贡献。 

　　（四）创新金融服务产品，提高农村金融服务水平。要发挥农业银行、农村信用社、农村储蓄银行等传统金融机构实力雄厚、管理科学、经验丰富的特点，在加快农业现代化、支持贫困地区骨干企业、落实贫困地区重点建设项目、促进落后地区经济发展等多方面发挥“主力军”作用。继续大力发展村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，规范发展小额贷款公司等农村小型金融组织。因地制宜推动金融产品和服务方式创新，较好适应贫困地区和贫困人口对金融的多样化需求。继续探索扩大有效担保物范围。 

　　（五）培育农村信用体系建设，改善农村地区金融生态环境。完善农村金融服务组织机构和体系，健全服务功能，进一步加大支农资金投入力度，取决于当地金融生态环境的优劣。地方上有好项目好政策，加上良好的信用环境，必将吸引资金的流入。因此，要努力营造有利于吸引资金的社会信用环境。对于不能设立金融服务网点的贫困村，要通过设立咨询台、金融服务流动车的形式为贫困人口提供金融服务。放宽对公益性、准公益性的小额贷款机构的金融准入，加快村镇银行、资金互助社、小额信贷公司的发展，拓宽民间资金对农村金融的准入途径。逐步放松利率限制，允许政策性银行或商业银行等金融机构给予批发贷款，并在税收上给予一定的优惠，为公益性、准公益性的小额贷款机构创造更宽松的市场环境。人民银行和当地金融机构要加快信用体系建设，抓好信用村、信用社区试点，完善贷款担保体系。为“山民下山，民资上山”扶贫新策略注入生机和活力，共同营造贫困地区扶贫开发工作良好金融生态环境。（来源：金融时报 袁泽强 余佑学）