用规范化制度化保障城市公共安全

    西安市公安局出台

    《人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》

    安全，是一个城市平安、老百姓幸福的基本要素。

    国家领导人多次强调：要始终把人民生命安全放在首位。那么，公共安全防范就是各级政府、公安机关执政为民，履行政府职能部门职责的基本要求。

    回顾2014年12月31日上海踩踏事件，短时间内超过30万人拥挤在陈毅广场和亲水平台，最终造成36人死亡49人受伤，这次惨痛教训为全国公共安全防范与应急处置敲响了警钟。

    今年1月21日由上海市公布的《12·31外滩拥挤踩踏事件调查报告》对事故原因进行了全面分析，其中包括预防准备不足、缺乏风险评估、现场管理不力、应对处置不当等等原因。

    作为致力于建设国际大都市，经济不断发展、人口不断增加的古都西安，如何避免12·31拥挤踩踏事件的悲剧，如何能够用完善规范的机制防患于未然，提高整个城市公共安全的防范处置水平？

    2015年的春天，西安市公安局经过紧密筹备，出台《人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》，这项机制将为城市公共场所安全提供一整套解决方案。

    从1份机制到18份文件

    预警、防范、处置、善后一体化的诞生

    2015年元旦下午，西安市公安局多功能会议室座无虚席。

    在这里，市委常委、市局局长任军号召集全局各部门一把手以及具体管理公共安全的治安管理局大型活动处召开紧急会议。会议不仅传达了党中央、国务院及公安部对12·31拥挤踩踏事件的批示精神，还在探讨：西安怎么办？

    “会议决定由我们调研起草一份具有可操作性的管理机制。”治安局大型活动处处长殷海轩回忆道，“西安作为发展迅速的省会城市，公共场所较多，节假日人流容易聚集。起草这份机制的目的就是要吸取上海的教训，结合西安的实际，建立一套完整规范的解决方案保障未来西安人员密集公共场所的各项安全。”

    调研起草工作开始后，1月10日的专项工作会议上，市公安局党委提出一个思路：要建立一套包含预警、防范、处置、善后等各项环节为一体的综合性管理机制，从而提升城市应对公共安全突发事件的整体能力。

    “这个思路框架刚开始的确令人无从下手。”大型活动处大型活动科科长高波带领团队负责具体的机制起草工作，他坦言，“虽然各级政府和公安部门都有现成的应急处突预案，但如此全面的包含公共安全管理每一环节的机制在全国还是首例，公安部到各省市没有可借鉴的文件，我们感到了重任在肩。”

    调研工作很快展开，团队开始在全市进行摸排，包括火车站、地铁站等交通枢纽，公园、博物馆等公共场所，超市、商场等人员易聚集场所，最终统计出854处各具特点的西安主要人员密集场所。

    结合实地数据，参考翻阅大量文件和资料，各级部门、领导参与修改20多次，历时2个月。

    3月9日，一份名为《西安市公安局人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》的文件正式递交市局党委，这份机制包括成立以任军号为组长的领导小组，人员密集场所的分级分类标准，预警研判机制、发布机制、防范机制、处置机制、善后机制等多个部分。

    令起草团队意外的是，在协调工作会议上，“继续细化，要更具有操作性”成为市局党委新的指示。包括治安局、市局指挥中心、市局纪委以及各分县局在内，要共同把这份机制细化为更加清晰的分方案。

    4月10日，由18份文件和1份机制汇编而成的《西安市公安局人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》终于出炉。在总机制的基础上，包括前期摸排工作细则、风险评估制度到三级预警研判机制，一、二、三级预警处置预案以及善后和追究责任办法都细化为独立文件，大型活动和群众自发性聚集活动的监理办法和公共场所安全防范技术标准也都清晰明确。

    “从前期摸排了解全市各地情况，内部评估为该区域打分，到动态信息的掌控以及相应的研判和预警，再到不同级别的处置和最终善后追责，这套细化后的机制基本上让城市人员密集场所安全防范处置再无死角，也为各级政府、公安机关和社会责任单位不同时期所做的工作提供了一整套解决方案。”殷海轩做了一个比喻，“这份机制就像一份细致完整的说明书，各个环节交由各部门严格参照，环环相扣，人员密集场所安全的防范和处置从此有源可查、有章可循、有法可依。”

    分区分级分类

    群众自发性聚集活动纳入监管视线

    2007年10月1日，国务院出台《大型群众活动安全管理条例》。

    条例规定：法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动由县级以上人民政府公安机关负责安全管理工作。

    随着社会的不断发展，1000人以下以及群众自发性聚集活动的安全隐患不断增加。“人是流动性的，比如地铁出站口或者商业区天桥，按照职责不归公安机关管理，但上班高峰期或者节假日就会出现人流拥挤，现在有必要纳入监督管理范围。”大型活动科科长高波分析到。

    高波的分析恰恰是上海12·31拥挤踩踏事件的一大原因，上海当晚的跨年祈福活动大多为商业活动或群众自发性活动，没有具体评估和规定的安保预案令公安机关的警力和社会单位的保安严重不足，随着人流的不断激增以致最后悲剧发生，公安机关和政府部门的亡羊补牢就为时已晚了。

    “突破《大型群众活动安全管理条例》中关于公安机关管辖活动范围的界限，明确要求全市各级公安机关将无须安全许可的活动、群众自发性聚集活动和人员密集场所统一纳入视线，参照大型活动标准进行监督管理，实现安全管理无死角。”大型活动处处长殷海轩说，“公安机关将按照“分区、分级、分类”的原则进行监督管理。”

    什么是“分区、分级、分类”，记者翻阅了18个分文件之一《西安市公安局不须安全许可活动和群众自发性聚集活动监督管理办法》。分区指的是分区域由属地派出所、分局或者归口部门进行管理；分级就是把不须安全许可活动按照风险评估和预计人数划分为3个级别，分别由派出所、分局或市局进行备案登记；分类就是场所分为临时性、经常性、节假日激增、商业活动引发等四个类别。

    “‘分区、分级、分类’的目的就是要对这些新纳入视野的场所的日常监督管理职责明晰，具有可操作性。它们任何形式存在的安全隐患和薄弱环节，都有部门进行严格安全监管，并监督排查整改安全隐患，这也就大大提升了安全管理精细化、规范化水平。” 殷海轩说。

    给人员密集设立标准

    让安全管理工作机制有章可循

    什么是人员密集场所？密集的标准是什么？

    这是全国公共安全管理的一个盲区，也是最初困扰起草团队和高波的一大问题，在查阅大量文献和其他城市文件后发现，皆没有统一标准。

    “经过反复讨论，我们最终参照复旦大学卢春霞博士在《公共场所中拥挤人群的研究》一文中对人群拥挤的定义和人群密度值通过标准，紧密结合我市人员密集场所活动实际，确定了西安标准，从而形成了三级预警、三级研判、三级发布、三级处置等相关配套规范。”高波说。

    《公共场所中拥挤人群的研究》一文中指出，人均占有面积1.2平方米为比较宽松的状态。而最终《安全管理机制》中划分了三个标准：人均占有面积不足1平方米（室内人均面积不足1.25平方米）；人均占有面积不足0.75平方米（室内人均面积不足1平方米）；人均占有面积不足0.5平方米（室内人均面积不足0.75平方米）。

    “划分三个标准就是为我们分级预警提供科学依据，我们设立了三级预警标准，人均占有面积不足1平方米为三级预警；人均占有面积不足0.75平方米为二级预警；人均占有面积不足0.5平方米为一级预警。”高波介绍，“围绕这个标准，按照分级分类原则，派出所、各分县局、市局就会对各类活动进行信息的搜集、隐患的研判，为各级指挥中心及时发布预警指令和防范处置工作提供科学依据。”

    “有了科学标准，《安全管理工作机制》也为分级预警发布和预警处置规定了统一发布权限。”西安市公安局指挥中心调度科副科长臧峰谈到，“《人员密集公共场所活动预警警报发布规范》的制定将信息报送和发布规范化、统一化。规范明确规定二、三级预警指令由各分县局指挥中心发布，一级预警指令由市局指挥中心发布。”

    “这一标准让整个机制就有章可循，以它为标准所建立的三级预警、三级研判、三级发布和三级处置环环相扣、有序开展。”西安市公安局治安局副局长杨柳说，“‘按照就近、快速、带装’的原则，三级处置中，分县局为二、三级预警处置力量，市局为一级处置力量，不同级别会有不同警力和配套设施及规范进行现场处置。各警种、各部门力量配属和任务一目了然，特别是当一级预警处置时，包括公安、卫生、急救、市政、电力、运输等部门都有各自任务，为紧急事件的发生设立了比较全面的解决方案。”

    建立四级防范体系

    落实各级安全管理责任

    如何能把安全事故防患于未然？

    这是《人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》及配套文件的一大突破。

    突破口在哪里？

    “就是落实责任，明确人员密集公共场所安全的实际责任方到底是谁。”治安局大型活动处处长殷海轩谈到，“以前的情况，就是责任主体不明确，特别是不须公安机关备案管理的活动和群众自发性活动安全状况无人管理，安全措施也就无法落实。”

    此次《安全管理工作机制》中《人员密集公共场所活动四级防范体系运行机制》明确规定，按照“分区、分级、分类”的原则，建立社会单位、派出所、分县局和市局的四级防范体系。其中，社会单位首次被纳入防范体系内，成为第四级防范主体。所谓社会单位，就是商业主办方和场地管理方。

    “比如在某商城举行的明星见面会，以往情况是人流易聚集、安全隐患极大但无人管理，现在按照《安全管理工作机制》规定，明星见面会的主办公司或企业以及场地管理责任方的商场是安全管理责任主体，他们要接受管辖公安机关的监督，严格落实安全管理责任，制定安全保卫方案和处置突发事件预案，落实安全措施，明确安全责任人并要不断给公安机关提供安全动态信息。”起草《安全管理工作机制》的大型活动科科长高波解释道，“辖区派出所为三级防范主体，他们要加强对此次明星见面会场所的巡逻力度，并对其进行备案登记，做好安全监督。”

    《安全管理工作机制》中写道，各分县局（市局业务警种）是二级防范主体，负责定期对各类室内公共场所消防设施、安全通道标示标牌、应急照明、视频监控等安全措施进行检查，对1000以上、5000人以下的大型群众性活动严格审批，本着“谁主办、谁负责”的原则，监督主办方制定安全保卫方案和处置突发事件预案，落实安全责任，明确安全责任人。市局则为一级防范主体，全面统筹指导全市防范工作。

    “社会单位作为安全责任方该怎么做、做什么，我们专门拟定了《人员密集公用场所活动安全防范措施建设管理使用维护办法》作为标准，接受公安机关的监督，达不到标准，公安机关有权不予批准。”高波说，“保安和志愿者的聘用，安全门、警戒线等防范措施以及警示性标示的使用都在文件中有相应的要求和规范。同时，行人天桥、公园广场这些易造成人员密集的场所虽无具体责任主体，但相关的政府部门有义务按照《安全管理工作机制》设立防护措施，接受公安机关监管，防止安全事故发生。”

    记者在《安全防范措施建设管理使用维护办法》中看到，文件共分人力防范、实体防范和技术防范三大部分，每一项都有详细的标准和管理办法，特别是保安数和总人数的比例要求，达到多大人流开始使用人流量检测报警系统、风险提示公布屏、语音广播系统等都有规定。

    “这就为每一次活动明确了责任主体、提供了安全标准，责任主体必须按照文件的要求达标，通过公安机关的审批和备案，才能开展活动。最终目的就是把安全隐患消灭在萌芽状态。”殷海轩说。

    善后机制和倒查机制并行

    降低事件危害 保障措施到位

    “善后机制和倒查机制的加入，也是这次《安全管理工作机制》规范化制度化的体现。”治安局副局长杨柳说。“以往的突发事件预案只有当时处置预案，善后和倒查没有具体制度。”

    杨柳介绍，善后一体化机制就是在市政府的统一领导下，属地分县局和市局有关部门加强与宣传、卫生、民政等部门的协作，扎实做好医疗救援、交通管制、信息发布等工作，努力把影响和危害降到最低程度。其中，公安机关要做好现场秩序恢复、交通秩序恢复、依法查处违法犯罪行为等工作。消防、120急救中心、运输、市政等部门也被纳入《安全管理机制当》当中，接受统一指挥，优势互补、资源互享，保障做好相关后续工作。

    “新闻宣传此次也被纳入一体化善后机制当中。”西安市公安局新闻中心主任郑朝刚说，“新闻宣传工作被写入《安全管理工作机制》，是公安机关良性推动公共关系的一次制度化，我们会和各部门高效配合，积极回应新闻媒体，第一时间澄清事件真相，减少负面谣言伤害。”

    为了确保最终各项措施落实到位，西安市公安局还建立了责任倒查机制。

    “倒查机制的目的，就是要督促《安全管理工作机制》的全面落实。”西安市公安局纪委监察室副主任陈建华说，“一旦倒查机制启动，本着‘谁主办、谁负责’的原则将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《大型群众性活动安全管理条例》等相关规定追究其法律责任，涉及犯罪的依法追究刑事责任。要求公安机关严格按照工作机制开展安全管理工作的，对拒不履行职责、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，依照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国人民警察法》等有关规定追究直接领导及相关负责人责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

    4月16日下午，一场人员密集公共场所安全管理演练将在西安市中心钟楼盘道举行，届时，从预警研判到突发处置，再到最后的各部门一体化善后机制都将进行实时操作，参与群众将达到400人，交警、特警、治安警等警种将达到300人。这次演练是西安市公安局对此次出台的《人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》和18项细则的一次全面检验，体现了他们保卫城市安全的决心和科学务实的态度。

    据介绍，这样的演练在未来还会围绕《安全管理工作机制》多次展开，我们有理由相信，在这样一套规范化、制度化的机制落到实处后，我们城市的安全管理水平将会大大提升，老百姓的安全感和满意度也会不断提高。 文/常征